◇李廣子（金融研究所）

　　黨的二十屆三中全會指出，要統籌好發展和安全，落實好防范化解房地產、地方政府債務、中小金融機構等重點領域風險的各項舉措。這是繼中央金融工作會議、2023年中央經濟工作會議之后，中央層面再次把防范化解中小金融機構風險放在突出位置。當前，我國中小金融機構風險總體上呈現穩中有降的態勢，為其風險化解和處置提供了空間。

　　中小金融機構風險總體平穩

　　中小銀行是我國中小金融機構的主體。從中小銀行情況看，近期我國中小金融機構改革化險取得積極進展，總體風險保持平穩。

　　一是風險指標保持平穩。2024年一季度末，我國商業銀行不良貸款率為1.59%，與2023年末持平，比2023年一季度末下降了0.03個百分點，延續了2019年以來的下降趨勢。中小銀行中，2024年一季度末，城市商業銀行不良貸款率為1.78%，比2023年一季度末下降了0.12個百分點；農村商業銀行不良貸款率為3.34%，比2023年一季度末上升了0.1個百分點。雖然農村商業銀行不良貸款率有所上升，但由于資產規模在銀行體系中占比相對較低，其對行業總體風險的影響較為有限。從數據來看，2024年一季度末農村商業銀行不良貸款余額為9053億元，在全部不良貸款余額33670億元中占比為26.9%，略高于四分之一。

　　二是不良資產處置保持較大力度。加快不良資產處置是化解金融風險的有效手段。近年來，我國包括中小金融機構在內的銀行業金融機構持續加大不良資產處置力度，2020年、2022年、2023年分別處置不良資產3.02萬億元、3.1萬億元、3萬億元，連續多年保持在較高水平，與不良貸款余額規模大體相當，有效對沖了疫情發生、宏觀經濟下行等外部不利因素對中小金融機構風險的影響，使不良貸款率總體上保持較低水平。

　　三是資本實力有所增強。2020年7月召開的國務院常務會議決定，允許地方政府專項債合理支持中小銀行補充資本金，對于提升中小銀行資本實力發揮了重要作用。2020—2022年，中小銀行資本補充專項債分別發行506億元、1594億元、630億元，2023年共發行2182.8億元專項債用于補充中小銀行資本金，發行規模是2022年的3倍以上。專項債共注資近600家中小銀行，主要用于農村金融機構，對于增強中小金融機構資本實力發揮了重要作用。2024年一季度末，我國商業銀行資本充足率為15.43%，城市商業銀行、農村商業銀行資本充足率分別為12.46%、12.70%，均保持在較高水平，與2023年一季度末相比均有所上升。2024年以來，中小銀行資本補充仍然保持較快節奏，多家銀行通過利潤轉增、募集股份、發行二級資本債等方式增加注冊資本，資本實力有所增強。特別是在市場利率下行的背景下，2024年上半年，商業銀行二級資本債和永續債發行規模達7855.5億元，較2023年同期增長130.16%，其中不少債券的發行主體為中小銀行。

　　四是中小金融機構重組整合有序推進。兼并重組已成為中小銀行改革化險的主要方式之一。2023年以來，已有10余家村鎮銀行獲批解散，解散方式以被直接或間接參股的大銀行吸收合并為主。陜西、四川、新疆等地部分縣級或地市級農商行或城商行合并組建為更高層級的銀行，風險抵抗能力有所增強。除此之外，省聯社改革是農信社改革化險的重要內容，對于完善農村金融機構公司治理、提高風險抵抗能力具有重要意義。2022年以來，省聯社改革明顯加快。截至目前，浙江農商聯合銀行、遼寧農村商業銀行、河南農商聯合銀行、山西農商聯合銀行、海南農商銀行、四川農商聯合銀行、廣西農商聯合銀行等已掛牌成立，江西等地已同意籌建省級農商行，中小金融機構體制改革邁出堅實步伐。

　　防范化解中小金融機構風險的著力點

　　對于如何防范化解中小金融機構風險，具體而言，可從以下四點著力。

　　第一，根據風險性質分類施策。對于中小金融機構，應當根據其風險性質采取針對性措施。對于大多數處于正常經營狀態、風險相對較低的中小金融機構，政策的著力點是加大支持力度，提高其競爭力，包括提高中小金融機構公司治理效率，引導中小金融機構立足當地開展特色化經營，鼓勵不同類型金融機構錯位競爭，加大對中小金融機構資本補充的支持力度等。對于出現一定風險苗頭的中小金融機構，政策的著力點是加強早期干預與處置，防止風險進一步惡化。對于發生嚴重金融風險的，要在明確風險處置責任分工的基礎上，健全市場化退出機制，引導部分高風險機構有序退出市場。

　　第二，健全早期糾正機制。建立風險機構的早期糾正機制是防范化解金融風險的一項重要制度安排。一是完善早期糾正機制的制度安排。盡快出臺《金融穩定法》，通過立法健全金融風險防范、化解、處置、問責制度體系，進一步強化金融風險的早識別、早預警、早發現和早處置，強化早期糾正機制在維護金融穩定中的作用。二是對于高風險機構強化“限期糾正”硬約束。加強對中小銀行股東的穿透監管和數據真實性檢查；明確早期糾正的時限要求，實行“限期糾正”機制，嚴格做到“不糾正即處置”。三是針對評級好的金融機構建立預警指標體系。對于那些暫未發生風險、評級較好的金融機構，不斷完善模型，通過系統自動分析，實時預警，及時發現苗頭性風險，克服評級滯后性。四是對中小銀行與地方政府債務、房地產之間的關聯風險進行摸排和處置。結合實際情況制定風險處置預案，防止風險交叉傳染。

　　第三，完善市場化退出機制。通過市場化方式適當減少中小金融機構數量。一是通過并購重組方式化解風險。對于具有一定市場份額和客戶基礎、經過重組仍具備一定可持續經營能力的中小銀行，可以采取并購重組等方式提高其抗風險能力。其中，對于風險較高的城商行，可以由地市級城商行合并成立省級層面的城商行，或者由省內其他地市低風險城商行通過吸收合并的方式對本地城商行進行合并；對于風險較高的農金機構，可以組建地市層面的農村商業銀行；對于監管評級良好、經營管理能力突出、支農支小特色鮮明的村鎮銀行，允許其在“多縣一行”的設立條件下，吸收合并所在縣（區）或省內臨近縣（區）的高風險村鎮銀行，將其改建為支行；對于部分風險程度高、處置難度較大的村鎮銀行，允許主發起行將其改建為分支機構。二是引導部分高風險機構退出市場。對于一些風險過高、不具備救助意義的中小銀行，可以在維護金融穩定的前提下，依托存款保險制度，運用破產清算等方式，有序引導其實現市場化退出，減少中小銀行的層級和數量。三是鼓勵資本參與中小銀行并購重組。適當放開優質銀行持股異地中小銀行股權的限制，更好地發揮異地資本的作用；在確保股東資質合規的前提下，適度放松社會資本參股和控股金融機構的數量限制，加強對銀行股東權利的保護，提高社會資本入股金融機構積極性。

　　第四，提高中小金融機構公司治理效率。一是優化股權結構。優先吸收認同中小銀行發展、追求長期價值的實體企業和先進銀行作為戰略投資者；適當限制那些不從事實體經營、逐利性較強的投資公司入股；適當減少對股東在分紅、股權質押、高管任免等方面的權利限制，提高中小銀行對股東的吸引力。二是規范股東行為。加強對關聯交易的審查管理，嚴禁違規關聯交易，對大股東損害中小銀行的行為進行處罰。三是加快農信社體制改革。在總結經驗的基礎上，繼續按照“一省一策”原則推進省聯社改革。淡化行政管理，加強金融服務，為系統內農金機構提供金融科技服務平臺和小規模企業法人難以獲得的關鍵業務資質。