曹婧（金融研究所）

　　防范化解地方政府債務風險，實現高質量發展和高水平安全良性互動，是統籌發展和安全的題中應有之義。黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》），對完善政府債務管理制度作出系統部署，為中國式現代化行穩致遠提供有力保障。

　　深化財稅金融體制改革

　　嚴堵違法違規舉債“后門”

　　在防范化解地方政府債務風險過程中，存在一定程度的央地財權事權不匹配、政府干預金融資源配置等問題。對此，需要健全宏觀經濟治理體系，統籌推進財稅、金融等重點領域改革，處理好政府和市場、中央和地方、活力和秩序、發展和安全等重大關系，增強一攬子化債方案的系統性、整體性、協同性。

　　深化財稅體制改革重在理順中央和地方財政關系，優化中央和地方政府債務結構。《決定》提出，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，提升市縣財力同事權相匹配程度。在收入端，《決定》強調增加地方自主財力，拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限。拓展地方稅源主要有兩條途徑。一是健全地方稅體系，推進消費稅征收環節后移并穩步下劃地方，研究把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率。二是完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條，優化共享稅分享比例。在支出端，《決定》強調適當加強中央事權、提高中央財政支出比例，要求中央財政事權原則上通過中央本級安排支出，減少委托地方代行的中央財政事權，不得違規要求地方安排配套資金。

　　深化金融體制改革的核心是處理好政府與市場的關系，推動有效市場和有為政府更好結合。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，市場經濟本質上就是市場決定資源配置的經濟。健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位的問題。長期以來，由于金融體系對政府隱性擔保存在體制性偏好，地方融資平臺得以低成本舉債融資。為遏制隱性債務無序擴張，要充分發揮市場在金融資源配置和風險定價中的決定性作用，減少政府對經濟金融體系的過度干預，管控新增項目融資的金融“閘門”。同時，要加快地方融資平臺改革轉型，引導地方融資平臺以市場法人的身份與政府建立新型契約關系，逐步建立市場化投融資機制。

　　推動專項債擴容提質增效

　　開好政府規范舉債融資“前門”

　　作為國家信用擴張和國家治理能力的重要體現，地方政府專項債是擴大有效投資、增強經濟韌性的有力抓手。近年來，專項債投向領域和用作項目資本金范圍持續優化調整，將更多新能源、新基建、新產業納入專項債支持范圍，但專項債用作項目資本金的實際使用比例與政策上限仍有一定空間。為進一步發揮專項債對社會投資的帶動作用，《決定》提出，合理擴大地方政府專項債券支持范圍，適當擴大用作資本金的領域、規模、比例。

　　推動專項債資金使用提質增效，不僅有助于遏制新增隱性債務，而且事關加快培育完整內需體系。建立政府投資支持基礎性、公益性、長遠性重大項目建設長效機制，需要更好統籌專項債項目和民間投資項目，瞄準短板領域、薄弱環節和新興產業，進一步謀劃經濟社會效益明顯、帶動效應強、群眾期盼、早晚要干的重大項目，貫通上下游產業鏈關鍵環節，激發民間投資活力。健全政府投資有效帶動社會投資體制機制，需要推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業等行業自然壟斷環節獨立運營和競爭性環節市場化改革，加強政府投資與社會投資的統籌銜接和錯位安排。要規范實施政府和社會資本合作新機制，充分發揮專項債、超長期特別國債、政府和社會資本合作的組合效應，積極探索專項債與市場化融資協同新模式，形成市場主導的有效投資內生增長機制。

　　編制國家宏觀資產負債表

　　提高政府債務管理透明度

　　常用債務率是政府債務總額與綜合財力之比，這一指標的分子是存量數據，分母是流量數據，二者比值可能夸大并誤判政府債務風險。為確保存量債務和資產相匹配、客觀評估政府債務風險，《決定》提出，探索實行國家宏觀資產負債表管理，強化人大預算決算審查監督和國有資產管理、政府債務管理監督。資產端應加強財政資源和預算統籌，把依托行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理，完善國有資本經營預算和績效評價制度。債務端要完善政府債務管理制度，建立全口徑地方債務監測監管體系。對地方政府法定債務、隱性債務以及地方融資平臺經營性債務和或有負債實行合并監管，健全債務數據共享協調機制，對新增隱性債務和化債不實等行為從嚴問責。

　　在國家宏觀資產負債表的管理框架下，優化各類增量資源配置和存量結構調整，有助于更好管控政府債務風險。政府債務存量結構調整涉及三個維度。一是優化中央和地方政府債務結構。中央政府通過發行超長期特別國債適度加杠桿，既能減輕地方政府支出責任和償債壓力，也有助于避免私人部門信用收縮沖擊實體經濟。二是地方政府舉債開好“前門”和嚴堵“后門”。加大存量隱性債務化解力度，堅決防止新增隱性債務，推動實現隱性債務顯性化。合理擴大專項債支持范圍，更好發揮政府債券對經濟增長和結構調整的杠桿撬動作用。三是優化一般債和專項債比例結構。專項債額度進一步向項目成熟度高、融資收益平衡性好、資金使用合規性強的項目傾斜，將項目收益與融資難以自求平衡的專項債轉化為一般債，防范專項債的一般化風險。

　　提升政府“債務—資產”轉化效率

　　形成可持續性的債務積累機制

　　從國際比較來看，美國等發達經濟體舉債主要用于政府運轉、轉移支付和居民消費等日常性支出，難以形成有效資產。我國政府債務更多支持經濟社會發展和基礎設施投資，債務積累與資產形成之間的匹配度較高。根據中國社會科學院中國國家資產負債表研究中心估算，我國債務擴張和資產積累基本同步，政府部門凈資產在社會凈資產中占比高達四分之一，這意味著政府有足夠的公共資金和國有資源來應對債務風險。為全面摸清政府資產家底，《決定》提出，健全支撐高質量發展的統計指標核算體系，加強新經濟新領域納統覆蓋。

　　盤活存量國有資產對于增強債務可持續性和擴大有效投資具有重要意義。為此，需要推進國有經濟布局優化和結構調整，推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，向關系國計民生的公共服務、應急能力、公益性領域等集中，向前瞻性戰略性新興產業集中。注重提升企業增加值、功能價值、經濟增加值、戰略性新興產業收入和增加值占比、品牌價值等，提高經營質量和資本回報水平，實現國有資產配置效率最優化和效益最大化。統籌推進地方融資平臺改革轉型與深化國資國企改革，加快戰略性重組和專業化整合，推動形成政府和企業界限清晰、責任明確、風險可控的科學管理機制，助力國有資本和國有企業做強做優做大。