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      多措并舉完善政府債務(wù)管理制度
      2024-09-06 來(lái)源:社科院專(zhuān)刊總第703期 作者:曹婧
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        曹婧(金融研究所)

        防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動(dòng),是統(tǒng)籌發(fā)展和安全的題中應(yīng)有之義。黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》),對(duì)完善政府債務(wù)管理制度作出系統(tǒng)部署,為中國(guó)式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供有力保障。

        深化財(cái)稅金融體制改革

        嚴(yán)堵違法違規(guī)舉債“后門(mén)”

        在防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中,存在一定程度的央地財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、政府干預(yù)金融資源配置等問(wèn)題。對(duì)此,需要健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系,統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅、金融等重點(diǎn)領(lǐng)域改革,處理好政府和市場(chǎng)、中央和地方、活力和秩序、發(fā)展和安全等重大關(guān)系,增強(qiáng)一攬子化債方案的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

        深化財(cái)稅體制改革重在理順中央和地方財(cái)政關(guān)系,優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。《決定》提出,建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系,提升市縣財(cái)力同事權(quán)相匹配程度。在收入端,《決定》強(qiáng)調(diào)增加地方自主財(cái)力,拓展地方稅源,適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限。拓展地方稅源主要有兩條途徑。一是健全地方稅體系,推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方,研究把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅,授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率。二是完善增值稅留抵退稅政策和抵扣鏈條,優(yōu)化共享稅分享比例。在支出端,《決定》強(qiáng)調(diào)適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例,要求中央財(cái)政事權(quán)原則上通過(guò)中央本級(jí)安排支出,減少委托地方代行的中央財(cái)政事權(quán),不得違規(guī)要求地方安排配套資金。

        深化金融體制改革的核心是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系,推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是市場(chǎng)決定資源配置的經(jīng)濟(jì)。健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律,著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái),由于金融體系對(duì)政府隱性擔(dān)保存在體制性偏好,地方融資平臺(tái)得以低成本舉債融資。為遏制隱性債務(wù)無(wú)序擴(kuò)張,要充分發(fā)揮市場(chǎng)在金融資源配置和風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)中的決定性作用,減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)金融體系的過(guò)度干預(yù),管控新增項(xiàng)目融資的金融“閘門(mén)”。同時(shí),要加快地方融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型,引導(dǎo)地方融資平臺(tái)以市場(chǎng)法人的身份與政府建立新型契約關(guān)系,逐步建立市場(chǎng)化投融資機(jī)制。

        推動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)債擴(kuò)容提質(zhì)增效

        開(kāi)好政府規(guī)范舉債融資“前門(mén)”

        作為國(guó)家信用擴(kuò)張和國(guó)家治理能力的重要體現(xiàn),地方政府專(zhuān)項(xiàng)債是擴(kuò)大有效投資、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性的有力抓手。近年來(lái),專(zhuān)項(xiàng)債投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍持續(xù)優(yōu)化調(diào)整,將更多新能源、新基建、新產(chǎn)業(yè)納入專(zhuān)項(xiàng)債支持范圍,但專(zhuān)項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的實(shí)際使用比例與政策上限仍有一定空間。為進(jìn)一步發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債對(duì)社會(huì)投資的帶動(dòng)作用,《決定》提出,合理擴(kuò)大地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券支持范圍,適當(dāng)擴(kuò)大用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模、比例。

        推動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)債資金使用提質(zhì)增效,不僅有助于遏制新增隱性債務(wù),而且事關(guān)加快培育完整內(nèi)需體系。建立政府投資支持基礎(chǔ)性、公益性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性重大項(xiàng)目建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制,需要更好統(tǒng)籌專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目和民間投資項(xiàng)目,瞄準(zhǔn)短板領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)和新興產(chǎn)業(yè),進(jìn)一步謀劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益明顯、帶動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)、群眾期盼、早晚要干的重大項(xiàng)目,貫通上下游產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié),激發(fā)民間投資活力。健全政府投資有效帶動(dòng)社會(huì)投資體制機(jī)制,需要推進(jìn)能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革,加強(qiáng)政府投資與社會(huì)投資的統(tǒng)籌銜接和錯(cuò)位安排。要規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制,充分發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債、超長(zhǎng)期特別國(guó)債、政府和社會(huì)資本合作的組合效應(yīng),積極探索專(zhuān)項(xiàng)債與市場(chǎng)化融資協(xié)同新模式,形成市場(chǎng)主導(dǎo)的有效投資內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制。

        編制國(guó)家宏觀資產(chǎn)負(fù)債表

        提高政府債務(wù)管理透明度

        常用債務(wù)率是政府債務(wù)總額與綜合財(cái)力之比,這一指標(biāo)的分子是存量數(shù)據(jù),分母是流量數(shù)據(jù),二者比值可能夸大并誤判政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為確保存量債務(wù)和資產(chǎn)相匹配、客觀評(píng)估政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),《決定》提出,探索實(shí)行國(guó)家宏觀資產(chǎn)負(fù)債表管理,強(qiáng)化人大預(yù)算決算審查監(jiān)督和國(guó)有資產(chǎn)管理、政府債務(wù)管理監(jiān)督。資產(chǎn)端應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌,把依托行政權(quán)力、政府信用、國(guó)有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理,完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和績(jī)效評(píng)價(jià)制度。債務(wù)端要完善政府債務(wù)管理制度,建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系。對(duì)地方政府法定債務(wù)、隱性債務(wù)以及地方融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)和或有負(fù)債實(shí)行合并監(jiān)管,健全債務(wù)數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制,對(duì)新增隱性債務(wù)和化債不實(shí)等行為從嚴(yán)問(wèn)責(zé)。

        在國(guó)家宏觀資產(chǎn)負(fù)債表的管理框架下,優(yōu)化各類(lèi)增量資源配置和存量結(jié)構(gòu)調(diào)整,有助于更好管控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府債務(wù)存量結(jié)構(gòu)調(diào)整涉及三個(gè)維度。一是優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。中央政府通過(guò)發(fā)行超長(zhǎng)期特別國(guó)債適度加杠桿,既能減輕地方政府支出責(zé)任和償債壓力,也有助于避免私人部門(mén)信用收縮沖擊實(shí)體經(jīng)濟(jì)。二是地方政府舉債開(kāi)好“前門(mén)”和嚴(yán)堵“后門(mén)”。加大存量隱性債務(wù)化解力度,堅(jiān)決防止新增隱性債務(wù),推動(dòng)實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)顯性化。合理擴(kuò)大專(zhuān)項(xiàng)債支持范圍,更好發(fā)揮政府債券對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整的杠桿撬動(dòng)作用。三是優(yōu)化一般債和專(zhuān)項(xiàng)債比例結(jié)構(gòu)。專(zhuān)項(xiàng)債額度進(jìn)一步向項(xiàng)目成熟度高、融資收益平衡性好、資金使用合規(guī)性強(qiáng)的項(xiàng)目?jī)A斜,將項(xiàng)目收益與融資難以自求平衡的專(zhuān)項(xiàng)債轉(zhuǎn)化為一般債,防范專(zhuān)項(xiàng)債的一般化風(fēng)險(xiǎn)。

        提升政府“債務(wù)—資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化效率

        形成可持續(xù)性的債務(wù)積累機(jī)制

        從國(guó)際比較來(lái)看,美國(guó)等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體舉債主要用于政府運(yùn)轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)移支付和居民消費(fèi)等日常性支出,難以形成有效資產(chǎn)。我國(guó)政府債務(wù)更多支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施投資,債務(wù)積累與資產(chǎn)形成之間的匹配度較高。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表研究中心估算,我國(guó)債務(wù)擴(kuò)張和資產(chǎn)積累基本同步,政府部門(mén)凈資產(chǎn)在社會(huì)凈資產(chǎn)中占比高達(dá)四分之一,這意味著政府有足夠的公共資金和國(guó)有資源來(lái)應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為全面摸清政府資產(chǎn)家底,《決定》提出,健全支撐高質(zhì)量發(fā)展的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)核算體系,加強(qiáng)新經(jīng)濟(jì)新領(lǐng)域納統(tǒng)覆蓋。

        盤(pán)活存量國(guó)有資產(chǎn)對(duì)于增強(qiáng)債務(wù)可持續(xù)性和擴(kuò)大有效投資具有重要意義。為此,需要推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整,推動(dòng)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中,向關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公共服務(wù)、應(yīng)急能力、公益性領(lǐng)域等集中,向前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中。注重提升企業(yè)增加值、功能價(jià)值、經(jīng)濟(jì)增加值、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)收入和增加值占比、品牌價(jià)值等,提高經(jīng)營(yíng)質(zhì)量和資本回報(bào)水平,實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)配置效率最優(yōu)化和效益最大化。統(tǒng)籌推進(jìn)地方融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型與深化國(guó)資國(guó)企改革,加快戰(zhàn)略性重組和專(zhuān)業(yè)化整合,推動(dòng)形成政府和企業(yè)界限清晰、責(zé)任明確、風(fēng)險(xiǎn)可控的科學(xué)管理機(jī)制,助力國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大。

      責(zé)任編輯:高瑩(報(bào)紙) 張賽(網(wǎng)絡(luò))

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